【案例看臺】

質疑投訴中的“邊界感”

——一起采購文件投訴案引發的思考

A公司對B醫院醫療器械采購項目采購文件提出質疑，后采購代理機構D公司針對質疑內容發布更正公告，對采購文件相應部分條款作出修改。投訴人A公司后續未參與投標，但在中標結果公告發布后對質疑答復不滿，向E省財政廳提出投訴。根據E省財政廳的不完全統計，近段時間來，A公司及其關聯公司以類似方式對省內醫療器械設備采購項目采購文件多次提出質疑和投訴。此類投訴是否合理？僅獲取采購文件未實際參與投標的供應商能否質疑投訴？未實際參與投標的供應商針對采購文件提出投訴的邊界在哪里？

未實際參與投標的供應商是否可以提出質疑

政府采購法第五十二條規定：“供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑?！睆谋緱l規定可知，供應商認為采購文件使自己的權益受到損害，即可以向采購人提出質疑。

關于供應商的理解?？梢韵虿少徣颂岢鲑|疑的主體是供應商，政府采購法第二十一條對供應商進行了定義：“供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人?！?另外，政府采購法第二十二條規定了供應商參加政府采購活動應當具備的條件。準確理解供應商概念的前提是如何理解“向采購人提供貨物、工程或者服務”，業界對此有不同的看法。有的觀點認為，法人、其他組織或者自然人有提供貨物、工程或者服務的意愿即可；有的觀點認為，法人、其他組織或者自然人需要實際具備提供貨物、工程或者服務的行為能力才行，即需滿足政府采購法第二十二條第（三）項所指的“具有履行合同所必需的設備和專業技術能力”。筆者傾向于第二種觀點，財政部第三批政府采購行政裁決指導性案例29號也說明了這一點。

關于“參與所質疑采購項目采購活動”供應商的質疑。在認定提出質疑的適格供應商時，《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第十一條作出了更明確的規定，并提出了潛在供應商的概念，即提出質疑的供應商應當是參與所質疑項目采購活動的供應商，潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。供應商從獲取采購文件到提交投標文件、參加現場開標、與采購人簽訂采購合同等的整個過程都應屬于“參與所質疑項目采購活動”，此處的“參與”應理解為參與部分或全部采購活動，并非一定要全程參與整個采購過程?！皡⑴c所質疑項目采購活動的供應商”提出的質疑范圍應當包括采購文件、采購過程和中標、成交結果。

關于已依法獲取其可質疑采購文件的潛在供應商的質疑。一般來說，只有具備“提供貨物、工程或者服務”能力并且實際想要參與采購活動的供應商才會去獲取采購文件，這樣的供應商屬于比較典型的潛在供應商。根據《財政部關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》的規定，實現電子化采購的項目，采購人、采購代理機構應當向供應商免費提供電子采購文件。在免費獲取采購文件的政策下，政府采購實踐中出現了不少類似本案的現象，供應商下載采購文件后并無實際參與投標的意向，卻專門針對采購文件提出質疑投訴。在此種情況下，依法獲取采購文件的門檻變得很低，如果所有獲得電子采購文件的供應商都認為自己具有提出質疑的資格，那么，對政府采購監管工作將帶來較大的沖擊與挑戰。

筆者認為，能提出質疑的潛在供應商，除了依法獲取采購文件外，還應結合該供應商是否具備“提供貨物、工程或者服務”的能力來綜合考量，其可質疑的范圍僅限采購文件。以本案為例，A公司依法獲取采購文件后對B醫院醫療器械采購項目采購文件提出質疑，A公司未實際參與投標，如果不具備采購項目對應類別的醫療器械經營許可，那就不應當認定其為本項目的潛在供應商，其質疑主體資格就存疑了。經E省財政廳審查，A公司確實具備一類、二類醫療器械的銷售資質，具備為該采購項目提供貨物、工程或者服務的能力，符合潛在供應商依法獲取采購文件后可以對該文件提出質疑的規定。

未實際參與投標的供應商提出質疑的邊界

在本案中，A公司對采購文件提出質疑后，采購代理機構D公司針對質疑內容對采購文件相應條款進行修改，但A公司以對質疑答復不滿為由，向E省財政廳提出投訴。

是否應支持經質疑且已被修改的內容而提出的投訴？A公司對采購文件中關于技術商務條件評分標準的相關內容提出質疑，采購代理機構收到質疑后已對所涉條款及時進行了修改，發布了更正公告并在質疑答復中明確告知了A公司，而A公司仍以修改前的條款作為事實依據提出投訴事項，對此，E省財政廳明確表示不予支持。

該如何認定經質疑且修改后的新內容而提出的投訴？A公司對采購文件中有關安裝、調試、驗收方法或方案以及優惠條件的內容提出質疑，認為相關內容沒有明確具體標準，采購需求具有傾向性，采購代理機構收到質疑后對所涉條款進行了相應修改，發布了更正公告并在質疑答復中回復A公司“評審內容將作修改”，A公司對采購代理機構修改后的內容仍不滿意，提出投訴。在處理這一投訴事項時，一種觀點認為，是否可以將A公司該項投訴歸為“未經質疑不得投訴”的范疇從而不予處理。這種觀點基于采購代理機構在對A公司所質疑內容進行修改后，A公司并未明確對修改后的內容提出質疑，采購代理機構也就未曾收到并處理針對修改后內容所提出的質疑，政府采購投訴處理要判定的是質疑答復行為的合法性，如果質疑不存在，也就無從討論質疑答復合法性的判定問題，所以在投訴處理階段對該內容以“未經質疑不得投訴”認定并在投訴中不予處理。

另一種觀點認為，A公司對修改后內容的投訴是第一次質疑的延伸，故不應受到未經質疑不得投訴規定的限制。這種觀點主要基于政府采購法第五十五條的規定，質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定時間內作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內向同級政府采購監督管理部門投訴。94號令第二十條規定：“供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍，但基于質疑答復內容提出的投訴事項除外?！?質疑供應商可以對采購人、采購代理機構未在規定時間內作出答復提出投訴，也可以對質疑答復不滿意提出投訴，本案中A公司對采購代理機構采購文件修改內容不滿意，也就是對質疑答復不滿意，雖然修改后的內容未經質疑，但是可以理解為基于質疑答復內容提出的投訴。

在本案辦理過程中，E省財政廳從兼顧政府采購效率與公平的角度考量采納了第二種觀點，經調查認定相關評審條款中評審因素細化和量化程度以及分值的設置能夠避免或者限制評標委員會的自由裁量權，且未發現評標委員會在上述條款評審中存在不公正情況，故對A公司相關主張不予支持。

（作者：李斐  單位：浙江省財政廳政策法規處）

來源：中國政府采購報