財政部就《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）再次向社會公開征求意見后，社會各界廣泛關注。許多專家、學者對完善政府采購制度提出了真知灼見，看了以后深受啟發。其中有學者提出，我國的政府采購法治建設要與國際接軌，體現立法進步，應當引入合同“停頓期”制度。這一提議引起了筆者的思考。

一、停頓期的含義

所謂“停頓期”，就是在發出授予合同（包括框架協議，下同）通知后，設定一段暫停時間，在這段暫停時間內，采購實體不得授予合同，供應商對合同授予決定有異議的，應當在這段暫停時間向采購實體或者有權的第三方機構提出。

設立停頓期是有國際慣例可循的一種做法。世界銀行2016年版《投資項目借款人采購規則》（以下簡稱世行采購規則）規定，除公開競爭后只有1家供應商應標、直接采購、框架協議采購第二階段的合同授予或者世行認可的緊急情況這四種情形外，采購項目都應當設立停頓期。停頓期為10個工作日，自合同授予意向通知發出之日起算。借款人在停頓期之前和停頓期內不得授予合同。在合同授予意向通知之后的投訴應在停頓期間內提交。聯合國貿易法委員會2011年版《公共采購示范法》（以下簡稱示范法）同樣也規定了停頓期，明確除了下列三種情形外的采購均應當設立停頓期：（1）無第二階段競爭的框架協議采購合同；（2）合同價格低于規定的限額標準；（3）采購實體判定出于公共利益緊迫考慮不能有停頓期。不過對于停頓期的具體期限，示范法沒有給出建議，由相關國家在進行國內政府采購立法時自行確定。供應商就合同授予決定向采購實體提出重新審議申請，或者向獨立機構提出復議申請的，應當在停頓期內以書面形式提出。歐盟的公共采購指令同樣也規定了停頓期。與之不同的是，世界貿易組織2014年版《政府采購協定》（GPA）并沒有明確提出停頓期的概念。不過，GPA對供應商提出質疑的時效期間作出了規定，即自供應商知道或者應當知道質疑的依據起不少于10天。

二、停頓期與質疑時效期間的區別

停頓期與質疑時效期間都是供應商權利救濟機制的一部分，即為了保護未中標（包括成交、中選、入圍等，下同）供應商的合法權益，而賦予他們一定的時間，以進行權利救濟。但二者有一個根本性區別：質疑時效期間只是明確供應商有在多長期限內提出質疑的權利，并不禁止采購實體在質疑時效期間內簽訂合同。而停頓期的所謂“停頓”，指的就是合同簽訂或生效的停頓。如世行采購規則明確規定，在停頓期之前和停頓期內不得授予合同。并且，如果借款人在停頓期內收到了未中標人的投訴，在投訴解決之前，借款人不得授予合同。示范法也規定，供應商在停頓期內向采購實體提出重新審議申請，或者向獨立機構提出復議申請的，采購實體不得采取任何步驟，使采購程序中的合同生效。同時，示范法還就采購實體收到重新審議申請，或者獨立機構收到復議申請后，應當酌情暫停采購程序作出了規定。

可見，相對于質疑時效期間，停頓期能夠更好地為未中標供應商保留商業機會，避免他們“贏了官司卻丟了項目”，從而使他們有機會獲得實質性救濟，更符合政府采購法為保護供應商合法權益而建立權利救濟機制的立法初衷。

三、引入停頓期制度有利有弊

我國《招標投標法實施條例》關于中標候選人公示的相關規定，從性質上看類似于停頓期，但3天的公示期遠少于國際通行規則。我國現行政府采購法和《征求意見稿》有關供應商質疑、投訴等權利救濟的制度設計，基本上是參照GPA的救濟程序，沒有停頓期的規定。對于中標結果，未中標供應商可以在中標結果公告期限屆滿之日起7個工作日內，向采購人或其委托的采購代理機構提出質疑；質疑供應商對質疑答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規定的時間內作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內向同級政府采購監督管理部門投訴。由于沒有法定的停頓期，并且法律要求在公告中標結果的同時發出中標通知書，中標通知書發出后，采購人改變中標結果的，或者中標供應商放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任。因此，采購人在中標通知書發出后就與中標供應商簽訂合同，完全合法合規。盡管法律法規作出了因質疑、投訴暫停采購程序的規定（《政府采購法》第57條規定，“政府采購監督管理部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動，但暫停時間最長不得超過三十日?！薄墩少彿▽嵤l例》第54條規定，“詢問或者質疑事項可能影響中標、成交結果的，采購人應當暫停簽訂合同，已經簽訂合同的，應當中止履行合同?！保?，并且規定，政府采購當事人因違反政府采購法律法規行為給他人造成損失的，并應依照有關民事法律規定承擔民事責任。但從實踐來看，采購人和中標供應商在預感到可能發生質疑、投訴的風險，甚至已經發生質疑、投訴的情況下，反而還搶著簽定合同并履約，將“生米煮成熟飯”的現象屢有發生，而未中標的供應商“死磕到底”，要求采購人賠償損失的案例則鮮有所聞。筆者思考，原因主要在于兩方面：一是“承擔民事責任”這一法律后果，對于采購人來說，并非“不可承受之重”。根據我國《民法典》等民事法律，采購招標屬于合同訂立過程，單純從民事法律的角度，采購人因違反政府采購法律法規行為，對未中標供應商所需承擔的民事責任屬于締約過失責任范疇，其責任形式是賠償損失。我國《民法典》沒有對締約過失責任的損害賠償范圍作出明確的規定，司法實踐中，賠償的范圍一般限于給對方造成的實際損失，如投標費用、投訴及民事訴訟費用等，不包括未中標供應商假如獲得合同所能得到的預期合同收益。關于對未中標供應商損失賠償的范圍，示范法和GPA都有明確規定，都是僅限于準備投標的費用和依法申請救濟的費用。示范法的規定是：“要求賠付提出申請的供應商或承包商由于采購實體在采購程序中采取不符合本法規定的行動、作出不符合本法規定的決定、或者實施不符合本法規定的程序而支付的任何合理費用，并且賠付所遭受的任何損失或損害，賠付額限于提交書（即投標書、報價書等）編寫費、相關（復議）申請費或者這兩項費用之和?！盙PA的規定是：“如審查機構已確定（采購實體）存在第1款中所指的違反或未遵守（本協定）情形，則為糾正措施或對所受損失或損害的賠償，可限于準備投標的費用或與質疑有關的費用，或兩者都包括?！币陨侠ㄌ杻热菔枪P者所做的備注。二是一些“短平快”的采購項目，往往還沒等到進入投訴程序，合同都已經履行了。供應商覺得繼續維權的話意義不大，即使最終勝訴，獲得合同的機會也已經喪失，能得到的賠償額又有限，所以往往選擇“息事寧人”。

因此，設立停頓期的好處顯而易見：既能更有效地保護未中標供應商的合法權益，優化營商環境，又能減少采購人、采購代理機構賠償損失的法律風險，而且符合國際潮流，有利于彰顯我國高水平開放的國際形象。

不過，設立停頓期的不利之處同樣不容忽視：采購周期長一直是政府采購被廣為詬病的一個痛點，如果引入停頓期制度，將進一步凸顯這一矛盾。由于在停頓期內不得簽訂合同，意味著除單一來源、緊急采購、限額下采購和沒有第二階段競爭的框架協議采購合同外，幾乎所有政府采購項目采購周期都要平白增加10天（如果與GPA接軌，停頓期至少為10天，即使與現行質疑時效期間保持一致，也是7個工作日，接近10天）。而且一旦供應商對中標結果提出質疑，質疑事項可能影響中標結果的，就必須暫停采購活動，不得簽訂和履行合同。根據目前政府采購實踐來看，政府采購透明度高，供應商維權幾乎沒有門檻和成本，質疑、投訴多發易發。引入停頓期制度后，質疑、投訴對采購周期的影響將進一步加大。

綜上，從一個法律學習者的理智來說，筆者傾向于引入停頓期制度；但從一個政府采購實務工作者的情感來說，筆者充分理解廣大采購人對采購效率的渴求，更深知政府采購所背負的“慢貴差”的巨大壓力。這個問題究竟如何取舍，筆者感到自己的思考還不夠成熟，所以只是拋磚引玉，提請各位“大咖”關注和研究。

來源：政府采購信息網 徐舟